DO AGENCIAMENTO MARÍTIMO E SUAS DISTINÇÕES DE OUTROS PLAYERS DA NAVEGAÇÃO

Cristina Wadner D’Antonio

Luciana Vaz Pacheco de Castro

Navio e carga não se confundem.

Os serviços portuários atendem a duas modalidades de usuários. A primeira voltada à navegação, assim compreendido o navio e tudo o que a ele se vincule diretamente. A segunda voltada à carga, que se exterioriza pelos envolvidos na sua movimentação para exportação e/ou importação.

Partindo de tais pressupostos, bem se vê que no transporte marítimo existe uma triangulação bem definida: o navio, a carga e, entre eles, o porto. 

Segundo a Federação Nacional das Agências de Navegação Marítima (FENAMAR), o agenciamento marítimo é uma ocupação cuja origem se perde no tempo e, isso porque o transporte pelo mar sempre foi uma das principais formas de troca de mercadorias entre continentes. Ainda hoje, ele é responsável por cerca de 95% do comércio internacional, segundo a International Chamber of Shipping.

A atividade de agenciamento marítimo é amplamente reconhecida no direito marítimo internacional, sendo prevista, inclusive, na Resolução FAL nº 12(40), que alterou o Anexo da Convenção sobre a Facilitação do Tráfego Marítimo Internacional.

E, diante da incontroversa importância do comércio internacional via marítima e sua representatividade para a economia mundial, fácil é imaginar o grandioso volume de negócios realizados, além da perda de produtividade sempre que um navio permanece atracado por mais tempo do que o necessário no embarque ou desembarque de sua carga.

Nesse cenário, a fim de atender esse intuito, o armador necessita estar presente nos diversos portos do mundo para satisfazer as necessidades da sua embarcação, tarefa essa que, em tempos passados, era delegada ao seu capitão.

No entanto, frente à impossibilidade de estar presente simultaneamente em todos os portos, conhecer as particularidades de cada um, atender às necessidades do navio com a maior rapidez e eficiência possíveis, é que o armador constitui o agente marítimo, que é quem ficará responsável por todo esse gerenciamento. 

O agente marítimo constitui o elo indispensável na cadeia de comunicação entre o armador e diversos personagens que interagem com o navio quando este chega ao porto. Sem sombra de dúvidas que exportadores, importadores, empresas de transporte e armazenagem, despachantes aduaneiros, dentre outros do seguimento, encontram na figura do agente marítimo o suporte necessário para a concretização de seus objetivos comerciais. As autoridades também contam com o apoio irrestrito dos agentes marítimos para o cumprimento dos procedimentos que envolvem a chegada, entrada, atracação, operação e saída do navio. 

Imagine que um navio tramp de carga, com bandeira chinesa e tripulação filipina, deseja entrar num porto brasileiro. O armador, sobretudo o estrangeiro, não teria condições de dominar as particularidades do porto e nem de coordenar todas as variáveis nessa operação. Nessa condição, a atuação da agência marítima é imprescindível. À guisa de ilustração, a agência marítima providenciará todos os documentos necessários às operações do navio dentro dos prazos estabelecidos, sem contar com o fato de conhecer os fornecedores locais para atender outras demandas, como abastecimento da embarcação, alimentação, água, vacinas, vistos para os tripulantes. 

Assim, o agente marítimo promove atos em prol do armador, administrando os interesses dos navios nos portos de escala. A contratação de serviços se dá, assim, a bem do navio agenciado.

Sempre que existir a necessidade de se utilizar um navio, haverá a atuação do agente marítimo. Sua posição é de coadjuvante, de auxiliar da armação do navio.

Sublinhe-se que, semanas antes de o navio atracar no porto, são identificadas outras tantas atividades, as quais merecem ser listadas para se compreender a extensão da função do agente marítimo: (a) receber notificações de ETA (estimativa de chegada) do comandante do navio e passar imediatamente para a Autoridade do porto de carregamento, Práticos, Rebocadores, Alfândega, Imigração, etc.; (b) manter o navio informado de todas as condições de carregamento; (c) providenciar a visita e a liberação da embarcação por parte das Autoridades Sanitárias; (d) manter permanente contato com o pessoal de operação portuária; (e) esclarecer ao Comandante da embarcação o conteúdo de todo e qualquer documento em língua diferente do inglês; (f) providenciar, a pedido do Comandante e com prévia autorização, água e combustível necessários ao navio; (g) pagar todas as despesas referentes à estadia do navio; (h) providencia a entrega de Carta de Protesto emitida pelo Comandante do navio.

Esses são apenas alguns exemplos. Inúmeras são as situações na prática que demandam a atuação do agente marítimo, que deve sempre ter estreita comunicação com o Comandante no que diz respeito às operações do navio, como atrasos, adiantamentos, custos.

Note-se que em nenhuma dessas atividades há o envolvimento do agente marítimo com a carga e sim com o navio. Porém, ao contrário do que se possa pensar, o agente marítimo não tem qualquer ingerência sobre a navegação, cuja atribuição é exclusiva do armador.

Registre-se que, por se tratar de atividade internacional desenvolvida com base nos usos e costume da navegação, o agenciamento marítimo tem suas principais atividades definidas de forma quase comum, variando pouco de país para país. Nesse sentido, vale a pena conferir as atribuições do agente marítimo postas pela Fonasba – The Federation Of National Associations Of Ship Brokers and Agents.

Nessa linha de pensar, vale reforçar que os armadores contratam os agentes marítimos, para agir em seu nome, à sua ordem, e à sua expensa.  O agente marítimo não tem autonomia para, deliberadamente, desenvolver qualquer ato em nome do armador, dele dependendo para esse mister. Sua posição, repita-se, é de mero coadjuvante, auxiliar na armação. 

Nesse contexto, sua natureza jurídica é indubitavelmente de mandato, na perfeita dicção do artigo 653 do Código Civil. O mandante é o armador, ao passo que o mandatário é o agente marítimo. Nessa perspectiva, insista-se que o agente marítimo não age em nome próprio, mas sim em nome daquele que representa, ou seja, do armador, razão pela qual não pode ser responsabilizado por atos praticados como mandatário, na letra expressa do artigo 663 da lei civil. Essa é a tônica a ser evidenciada. 

Aliás, cabe a reflexão de que desde a criação da figura do agente marítimo que se deu nos primórdios da civilização quando o comércio marítimo se instituiu, suas atribuições evoluíram de acordo com o desenvolvimento econômico, tecnológico e, principalmente, regulatório, mas não há neste contexto um conceito aberto do que define a atividade, cuja natureza jurídica desde a sua origem é a mesma: a de representação do navio; vale dizer, desde que o armador entendeu necessário o capitão do navio estar representado por alguém em cada localidade, a relação entre aquele e seu representante é mesma, ou seja, de mandato. 

Noutras palavras, “o agente marítimo, como mandatário mercantil do armador (mandante e proprietário da embarcação), não pode ser responsabilizado pelos danos causados por atos realizados a mando daquele, quando nos limites do mandato”. 

A esse respeito: “O agente marítimo atua como mandatário mercantil do armador e tem confiada a ele a função de armador, recebendo poderes para, em nome daquele praticar atos e administrar seus interesses de forma onerosa (art. 653 do Código Civil). Assim, a natureza jurídica da relação entre o agente marítimo perante o armador é a de mandato mercantil. O mandatário não tem responsabilidade pelos danos causados a terceiros, pois não atua em seu próprio nome, mas em nome e por conta do mandante. O agente marítimo, como mandatário mercantil do armador (mandante), não pode ser responsabilizado pelos danos causados a terceiros por atos realizados a mando daquele, quando nos limites do mandato. Precedentes do STJ.”

Nesse patamar, firmando posição com a Nota Técnica emitida pela Fenamar – Federação Nacional das Agências Marítimas, conclui-se que “a atividade de agenciamento marítimo se vincula diretamente a tudo o que se pertine a embarcação/armador no atendimento dos interesses destes, como forma de se dar agilidade e eficiência nas atividades do transporte marítimo, o que não poderia se dar se não houvesse a interlocução do agente marítimo, principalmente nos portos onde os armadores não mantém rota fixa, ou seja, onde operam com os denominados navios tramps, o que não significa menor importância no atendimento aos navios liners.”

Da necessária distinção entre o agente marítimo e agente de carga à luz do Siscomex.

Com efeito, o Decreto 660/92 instituiu o SISCOMEX – Sistema Integrado de Comércio Exterior como sendo o instrumento administrativo que integra as atividades de registro, acompanhamento e controle das operações de comércio exterior, mediante fluxo único, computadorizado, de informações, além das Instruções Normativas que estabelecem a forma e o prazo que essas informações deverão ser prestadas no sistema, quais sejam: Instrução Normativa 28/94, que disciplina o despacho aduaneiro de mercadorias destinadas à exportação e a Instrução Normativa 800/07, que dispõe sobre o controle aduaneiro informatizado da movimentação de embarcações, cargas e unidades de carga nos portos alfandegados.

As obrigações impostas através dos citados instrumentos legais estão dirigidas ao transportador marítimo, agente de cargas e operador portuário, nos termos do dispositivo contido no artigo 37 do Decreto-Lei 37/66, vejamos:

Art. 37. O transportador deve prestar à Secretaria da Receita Federal, na forma e no prazo por ela estabelecidos, as informações sobre as cargas transportadas, bem como sobre a chegada de veículo procedente do exterior ou a ele destinado.

§ 1º O agente de carga, assim considerada qualquer pessoa que, em nome do importador ou do exportador, contrate o transporte de mercadoria, consolide ou desconsolide cargas e preste serviços conexos, e o operador portuário, também devem prestar as informações sobre as operações que executem e respectivas cargas. (…) – grifo nosso.

Uma vez que haja o descumprimento dos prazos estabelecidos em tais atos normativos há incidência do artigo 107, inciso IV, alínea “e”, do Decreto-Lei 37/66.

Dentro deste panorama legal é que, atualmente, a União Federal ostenta o título de credora de bilhões de reais acumulados em autos de infração lavrados, em regra, contra os agentes marítimos e agentes de carga. 

Sem adentrar no mérito destas autuações, o que se tem visto, quando judicializados, é a confusão impertinente de duas atividades que são totalmente distintas: o agenciamento marítimo e o agenciamento de cargas, tratando tais personagens como sinônimos, ou, como um sendo espécie do gênero de outro. 

A figura do agente marítimo foi detalhada no primeiro capítulo, cabendo, agora, destacar que os agentes de carga atuam como transportadores de cargas perante seus clientes (importadores e exportadores), o que, convenhamos, nada tem a ver com a atividade desenvolvida pelo agente marítimo, que representa armadores, proprietários ou afretadores de navio.

De forma objetiva, a distinção primária entre as figuras aqui tratadas são: (i) O agente de carga contrata o transporte de mercadorias (os transportadores oceânicos), consolida e desconsolida mercadorias em nome dos importadores e exportadores; (ii) O agente marítimo exerce atividade estritamente mandatária, representando armadores (transportadores oceânicos), vide artigo 4º da IN da RFB 800/2007; (iii) Transportador oceânico (armador) como bem delimitado no inciso III do artigo 2º da Lei nº 9.537/1997, que dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências, é “pessoa física ou jurídica que, em seu nome e sob sua responsabilidade, apresta a embarcação com fins comerciais, pondo-a ou não a navegar por sua conta.”

Isto é, o agente de carga como agente consolidador e desconsolidador de cargas toma para si o encargo de transportar as cargas (transportador sem navio) de seus clientes e, por não possuir frota de navios próprios, contrata os transportadores (oceânicos) para efetuar o transporte das mercadorias de seus clientes. Nessa toada, o agente consolidador contrata o armador atuando como embarcador das mercadorias e, o agente desconsolidador como consignatária das mesmas. 

A doutrina de Delfim Bouças Coimbra pontua: “O transportador marítimo emite um único Conhecimento de Carga, genérico, que é denominado de Master B/L, para mercadorias destinadas a diversos importadores no país, que contrataram a carga com um embarcador que as consolidou, em geral em um único contêiner, constando como consignatário seu agente desconsolidador no Brasil, o qual procede a desconsolidação e libera, para os importadores, os Conhecimentos de Carga específicos, agregados, denominados House B/L, os chamados “filhotes”, que são os Conhecimentos de Carga originais que deram origem ao Master B/L.” E conclui: “A desconsolidação somente pode ser efetuada por Agente Consolidador e Desconsolidador ou Agente NVOCC, devidamente autorizados a funcionar pelo Departamento de Marinha Mercante. Dá-se a esse tipo de atividade o nome de transporte de carga consolidada. 

Logo, o agente de carga não é representante do transportador estrangeiro, posto que o contrata para atender a demanda de seus clientes, de forma que não existe a figura de representante cuja natureza jurídica é de mandato.

A bem da verdade, o agente de cargas é tomador do serviço do transportador marítimo, não exercendo a figura de representante deste em nenhum momento, tato sim que lhe foram atribuídas obrigações acessórias de prestar informações como se transportador fosse, já que emite um conhecimento de embarque. E, por razões óbvias, a lei fez questão de pontuar qual agente responde pelas infrações, qual seja: o agente de cargas, pois este é considerado um transportador sem navio.

Ainda, importante ressaltar que, quando o § 1º do artigo 37 do Decreto-Lei 37/66 indica o agente de carga vinculado à modalidade de transportador o está fazendo como NVOCC e não como agente marítimo do transportador marítimo estrangeiro detentor da operação do navio, seja como fretador ou afretador.

Como nos ensina o Jurista Francisco Carlos de Morais Silva: “O agente marítimo difere do corretor de navios, do despachante aduaneiro e do agente de cargas. O agente de carga tratado nas normas que regem o sistema SISCOMEX em pertinência ao transportador marítimo se cuida do NVOCC (Non Vessel Operator Common Carrier), expressão que traduzida para o vernáculo significa “transportadora não proprietária de navios”, na condição consolidador e desconsolidador de cargas. O agente de carga tratado no DL 37/66 de obrigação de prestação de informações no SISCOMEX e sujeito à multa é aquele que representa o importador e o exportador. Nessa linha, os atos praticados pelo agente marítimo perante o sistema SISCOMEX na prestação de informações se dão em nome e por conta do transportador marítimo e não em nome próprio, de quem se constitui mandatário e auxiliar.”

Em suma, enquanto o agente marítimo exerce atividade estritamente mandatária, os agentes de carga são contratados por importadores e exportadores, isto é, pela carga. 

Em decisão recente, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região bem pontuou a inexistência de qualquer semelhança entre o agente marítimo e o agente de cargas, no julgamento nos autos de nº 5003759-67.2017.4.04.7201: 

“Ocorre que não ficou evidenciado nos autos que a sociedade autora Litoral Soluções em Comércio Exterior Ltda. exerça a atividade de agente de carga, assim entendida a pessoa que, em nome do importador ou do exportador, contrate o transporte de mercadoria, consolide ou desconsolide cargas e preste serviços conexos (artigo 37, § 1º, do Decreto-Lei nº 37, de 1966).

Com efeito, já pelo objeto social da sociedade autora (evento 1, CONTR3) tem-se que sua atividade é a de agente marítimo, cujas atribuições são distintas do agente de carga, a começar porque sua relação é com o transportador – e não com o importador/exportador -, e tem a incumbência de representar o transportador nas relações comerciais no porto (cf. art. 4º da IN RFB 800, de 2007), sem se envolver com a documentação aduaneira.

Não caberia, pois, atribuir ao agente marítimo penalidade estabelecida na lei apenas contra o agente de carga.

Ainda que se considere o agente marítimo como espécie de agente de carga, isso não autorizaria a extensão da penalidade prevista no referido art. 107, IV, e, do Decreto-lei nº 37, de 1966, a qual é estabelecida tendo em conta a inobservância de específicas obrigações exclusivas do agente de carga, não compartilhadas com o agente marítimo. Esta, ademais, a orientação da Súmula 192 do TFR (O agente marítimo, quando no exercício exclusivo das atribuições próprias, não é considerado responsável tributário, nem se equipara ao transportador para efeitos do Decreto-lei 37/66) e do Superior Tribunal de Justiça, do que é exemplo o seguinte julgado assim sintetizado:

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. AUTO DE INFRAÇÃO. SISCOMEX. PRESTAÇÃO EXTEMPORÂNEA DE INFORMAÇÕES. MULTA. AGENTE DE CARGA X AGENTE MARÍTIMO. ART. 37, IV, E, DL N. 37/66. […] VI – A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça encontra-se pacificada no sentido do afastamento do agente marítimo como responsável tributário por obrigação devida pelo transportador, situação diversa da aqui apresentada. […] (AgInt no TP 1.719/ES, Rel. Ministro Francisco Falcão, 2ª. Turma, julgado em 19/03/2019, DJe 26/03/2019)

Portanto, por ser a parte autora agente marítimo, sem ter as incumbências típicas do agente de carga, não lhe cabe atribuir a penalidade imposta pela autoridade aduaneira ao agente de carga, tendo agido acertadamente o juízo de origem ao afastá-la.”

O entendimento do Tribunal Regional da 2ª Região não discrepa:

“DIREITO ADUANEIRO. MULTA ADMINISTRATIVA. AGENTE MARÍTIMO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RESPONSABILIDADE AFASTADA. 1. Foi imposto à autora, no auto de infração nº 10711-728.347/2012-08, multa no valor de R$ 15.000,00, por ter efetuado a inclusão do Conhecimento Eletrônico (CE) ao Manifesto, bem como a vinculação do Manifesto à Escala, em atraso, após a atracação, em violação aos arts. 107, IV, “e”, do DL nº37/66 com a redação dada pelo art. 77 da Lei nº 10.833/03. 2. A obrigação acessória de prestar informações à Secretaria da Receita Federal sobre as operações recai sobre o transportador, agente de carga e operador portuário, consoante art. 37, caput e §1º, do Decreto-Lei nº 37/66, sendo que a infração ao referido artigo está prevista no art. 107, IV, do Decreto- Lei nº37/66. 3. Segundo jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça não se admite a responsabilização do agente marítimo por infração administrativa cometida pelo descumprimento de dever que a lei impôs ao armador. Precedentes: 1ª T., (AgReg no Recurso Especial nº 1131180-RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, DJe 16/05/13; REsp 993.712/RJ, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 12/11/10; 2ª T., AgRg no REsp 1.165.103/PR, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 26/2/10; AgRg no REsp 1165103/PR, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 26/2/10). 4. A imposição de penalidades, tanto no âmbito administrativo como no âmbito tributário, deve observar o princípio da legalidade. Considerando que a atividade do agente marítimo não se confunde com a do agente de carga e do operador portuário e que o agente marítimo não se encontra dentre os sujeitos arrolados no citado dispositivo legal, não subsiste o auto de infração que aplicou a penalidade de multa à sociedade. 5. Apelação desprovida.” 

Traçadas essas considerações, forçoso reconhecer que não há como se admitir a extensão da atividade desenvolvida pelo agente marítimo para abarcar o agente de cargas. Basta conhecer minimamente os segmentos de atuação de cada uma dessas figuras para concluir que é de todo equivocado o entendimento daqueles que sustentam que o agenciamento marítimo e o agenciamento de cargas são sinônimos, ou, um é espécie do gênero de outro. 

Tal inexatidão técnica não se limita à discussão acadêmica, mas tem importante reflexo na prática porquanto acarreta embates calorosos nas defesas administrativas e judiciais dos agentes marítimos, os quais buscam o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva nos autos de infração que lhe são direcionados.

Não é demais lembrar que, apontar corretamente o infrator é dever da autoridade, sob pena de, assim não o fizer, ocasionar graves prejuízos financeiros aos cofres públicos diante da anulação das autuações lavradas contra quem não é o responsável legal pelas multas aplicadas.